Comme dans le secteur privé, les trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) font face à un recours croissant aux agents contractuels, phénomène témoignant d’une transformation progressive de la conception traditionnelle de l’emploi public.
1. LE PRINCIPE : LA PÉRENNITÉ DE L’EMPLOI
* Pour rappel, « Le contrat de travail à durée indéterminée est la forme normale et générale de la relation de travail »
Le principe de pérennité de l’emploi s’impose comme une garantie destinée à protéger le salarié en lui assurant la perspective d’un emploi durable. Cette protection se manifeste notamment par un encadrement de la rupture du contrat.
Mais, la stabilité de l’emploi, pierre angulaire des relations de travail, est aujourd’hui en déclin au profit d’une autre forme de contrat : le CDD et autres contrats précaires. Considéré un outil d’adaptation aux besoins des entreprises, le CDD engendre un coût social pour les salariés du privé même si la loi précise que le recours au CDD n’est possible que « pour l’exécution d’une tâche précise et temporaire », notamment pour le remplacement « d’un salarié », nommément désigné dans le CDD, en cas d’absence ou de suspension de son contrat de travail.
* La construction historique de la fonction publique autour du principe de stabilité de l’emploi
Le statut général repose sur l’idée que les emplois permanents de l’administration ont vocation à être occupés par des fonctionnaires titulaires, recrutés selon des règles garantissant l’égalité d’accès aux emplois publics et l’indépendance des agents.
Cette logique statutaire poursuit une double finalité : une protection pour l’agent public, grâce à la carrière, à l’avancement et à l’encadrement des cas de cessation de fonctions et un objectif d’intérêt général afin d’assurer la continuité et la neutralité du service public.
Le recrutement par concours participe de cette logique de pérennisation en inscrivant l’agent dans une carrière durable au sein d’un corps. Le statut vise ainsi à protéger les agents des pressions extérieures susceptibles d’affecter l’exercice de leurs missions.
2. UN GLISSEMENT SENSIBLE VERS LA PRÉCARISATION DE L’EMPLOI
* Dans le privé, les chiffres parlent d’eux-mêmes : au 4ème trimestre 2025 : 971.851 embauches en CDI et 5.529.153 en CDD.
Ce recours massif au CDD peut s’expliquer par un besoin de flexibilité pour les entreprises ou une adaptation du marché du travail à la polyvalence des profils des candidats.
Mais, pour éviter que le CDD ne devienne un mode normal et général de gestion de l’emploi, le législateur en encadre strictement les cas de recours hors desquels il ne peut être conclu et impose un contrat écrit.
Néanmoins certaines pratiques peuvent en détourner l’objet, via la succession de « CDD en cascade », contribuant à une précarisation durable de l’emploi. La loi en 2020 avait été même plus loin encore en rendant possible sur un même contrat CDD le remplacement successif de plusieurs salariés ; l’expérimentation a pris fin en avril 2025…
* Même constat dans la Fonction publique : Une progression importante de l’emploi contractuel
Initialement limité à des situations ponctuelles, le recours aux agents non titulaires s’est progressivement étendu afin de répondre aux besoins de flexibilité des administrations et aux difficultés de recrutement.
Sans remettre en cause le principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, les réformes successives ont multiplié les possibilités de recours aux agents contractuels.
Cette évolution se traduit désormais dans les chiffres :
Fin 2024 :
– La fonction publique comptait environ 1,4 million de contractuels, soit 24 % des agents publics, contre 16,4 % dix ans auparavant
– Les contractuels représentaient près de 74 % des entrées dans la fonction publique.
Aujourd’hui, plus d’un agent sur quatre est contractuel dans la fonction publique territoriale.
3. VERS UN NOUVEAU MODÈLE DE LA RELATION DE TRAVAIL
Des cas de recours au CDD finalement assez comparables
Dans le privé : le principe d’égalité de traitement
« Les dispositions légales et conventionnelles ainsi que celles résultant des usages applicables aux salariés titulaires d’un contrat de travail à durée indéterminée s’appliquent également aux salariés titulaires d’un contrat à durée déterminée, à l’exception des dispositions concernant la rupture du contrat de travail. »
Ce principe d’égalité de traitement entre les CDD et CDI indique a priori que les salariés en CDD ne sont pas dans une situation plus précaire que les salariés en CDI. Mais ce principe connaît des limites, liées à la nature temporaire du CDD et portant notamment sur la rupture du contrat de travail. Et se développe une pratique « abusive » : la succession de CDD pour un même salarié sans que l’entreprise ait l’obligation de respecter un délai de carence ou délai d’attente1.
En effet, si un employeur a recours à une succession de CDD, on peut légitimement supposer qu’il s’agit d’un emploi durable. Dans ce contexte, le salarié se trouve privé de la protection liée au licenciement dont il aurait bénéficié par le biais d’une embauche en CDI, l’égalité de traitement entre CDD et CDI étant ainsi remise en cause.
Un point de vigilance pour les CSE !
Dans le public : le renforcement des garanties reconnues aux agents contractuels
Afin de limiter certaines situations de précarité, le législateur a progressivement renforcé les garanties accordées aux agents contractuels de droit public, notamment par l’accès au CDI après plusieurs années de services.
Dans le même ordre d’idée, et il s’agit là d’une déclinaison du principe d’égalité du Privé, l’administration doit faire preuve de cohérence par rapport aux rémunérations qu’elle a précédemment accordées lorsqu’elle fixe la rémunération d’un agent2.
Toutefois, les administrations recourent fréquemment à des successions de CDD pour répondre à des besoins s’inscrivant dans le temps. Si le juge administratif ne reconnaît aucun droit à titularisation, il peut sanctionner le recours abusif à ces contrats.
Les administrations demeurent en outre largement dépendantes des vacataires, lesquels bénéficient de garanties bien plus limitées que les agents contractuels.
4. UNE TRANSFORMATION ASSUMÉE DES MODÈLES
Depuis 20 ans, le recours aux CDD est en constante augmentation, alors que le recours au CDI tend à décroître.
Ainsi, alors que le législateur concevait à l’origine le CDI comme « la forme normale et générale de la relation de travail », aujourd’hui nous assistons à une transformation des modèles permettant au CDD de s’imposer comme une forme dérogatoire et généralisée de la relation de travail.
* En parallèle, bien qu’historiquement fondé sur une logique de carrière et de stabilité, l’emploi public tend désormais à intégrer des mécanismes inspirés du droit du travail et des impératifs de flexibilité.
La loi du 6 août 2019 a sensiblement élargi les possibilités de recrutement d’agents contractuels sur des emplois permanents. Cette évolution s’accompagne du développement d’outils directement inspirés du secteur privé à l’image de la rupture conventionnelle qui d’expérimentation est entrée définitivement dans la loi…
Entre 2020 et 2024, près de 5 800 ruptures conventionnelles ont ainsi été conclues dans la fonction publique d’État.
Sans remettre en cause le statut général des fonctionnaires, ces évolutions témoignent de l’émergence d’un modèle hybride dans lequel la logique statutaire coexiste désormais avec une logique contractuelle.
Emeline GIRARD
Juriste IDF
Antoine TRICAUD
Avocat
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